El Estado excepcional, ¿alarma o excepción?

Los diputados más ricos y pobres del Congreso
Congreso de los Diputados de España

Como hemos visto recientemente, en el momento menos esperado puede estallar una crisis de alcance desconocido que ponga en riesgo la salud pública a un nivel nunca visto fuera de un conflicto bélico. En tal coyuntura se ven alterados desde la normal prestación de los servicios hasta los derechos de los particulares, pasando por el normal reparto de competencias entre las distintas Administraciones Públicas de nuestro país.

Nuestra Constitución, en su artículo 116, prevé la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio para la gestión de este tipo de situaciones extraordinarias cuando las potestades ordinarias de la Administración no basten para resolverlas.

La regulación de estos estados (LO 4/1981) es útil para poner en relieve el lugar de las Comunidades Autónomas en nuestro sistema constitucional. Al atribuir al Estado la titularidad de toda la autoridad[1], independientemente del ámbito territorial del “estado excepcional” en cuestión, se pone de manifiesto que el sistema autonómico en España está estructurado de forma adecuada. Pese a quien pese, las CCAA no sólo son Estado [español], sino que son fundamentalmente entidades administrativas carentes de soberanía y gestoras de competencias materiales (con matices, desde luego). Cumplen las necesarias funciones de subsidiariedad, acercando la Administración a los administrados, pero en tiempos de crisis carecen de poderes autónomos. Y es necesario que así sea.

Dejando a un lado el estado de sitio, previsto para guerras, sublevaciones, etc., haré una reflexión sobre cuáles son los límites del estado de alarma y del estado de excepción, y cuándo, en principio, procedería decantarse por uno u otro.

Estado de alarma y de excepción

El art. 116.2 CE se refiere al estado de alarma, y la Ley Orgánica correspondiente señala que procederá, entre otros, en caso de crisis sanitarias, como es la crisis del COVID-19 que vivimos recientemente.

Este estado excepcional, que sólo había sido declarado antes a causa de la huelga de controladores aéreos en 2010, prevé una intromisión en el funcionamiento normal de la res publica. El Gobierno, como Autoridad competente, puede adoptar amplias medidas para la normalización de la situación que haya suscitado la declaración de la alarma, pero estas medidas se refieren fundamentalmente a la asunción de un mando único para la correcta gestión de la situación. Las potestades que ejerza la Autoridad no pueden ir más allá de las “potestades ordinarias” de la Administración, en los términos de la LO 4/1981.

Ciertamente, se pueden imponer importantes limitaciones o restricciones a determinados derechos (art. 11), pero éstas no pueden ir más allá de lo que la propia Ley Orgánica admite y deben quedar en el ámbito de las limitaciones ordinarias, muchas de las cuales podrían adoptarse en el curso del normal funcionamiento de los poderes públicos.

La declaración del estado de alarma es un acto político, discrecional, del Gobierno, sometido a un control particular y restrictivo, como señaló el Tribunal Constitucional en su Sentencia 83/2016. Los actos de declaración y prórroga tienen valor formal y material de Ley, lo deriva de su naturaleza. Al afectar a materias reguladas por Ley, el propio sistema reconoce implícitamente que su rango no puede ser inferior.

Para declarar el estado de alarma no hay intervención previa del Congreso de los Diputados. Así, se adoptan medidas, algunas de gran intensidad, que afectan a los derechos y libertades, modificando el régimen legal establecido, con un mero acto del Gobierno, sin intervención del Poder Legislativo. Por mucho que esto sólo proceda en situaciones de especial gravedad, no se puede obviar el alcance que tiene, ni los límites que siempre deben imperar.

Por ello, cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades resulte tan gravemente alterado que las potestades ordinarias sean insuficientes, es necesaria la declaración del estado de excepción (art. 116.3 CE).

El estado de excepción permite ir más allá, particularmente en lo que a los derechos fundamentales se refiere. Esto se justifica por el “procedimiento agravado” que exige su declaración, siendo necesaria la autorización previa del Congreso de los Diputados, sede de la soberanía nacional.

Parece claro que, cuando las limitaciones de nuestros derechos sean particularmente intensas, pudiendo incluso llegar a su suspensión, la decisión no corresponda sólo al Ejecutivo, que existan unas exigencias mayores para adoptar semejantes medidas.

El Gobierno goza de la confianza de la Cámara Baja, sin duda, pero es ésta una confianza precaria, sobre todo si no existe una mayoría absoluta del partido o partidos gobernantes —como es el caso—, y sólo para la dirección ordinaria de la política interior y exterior y de la Administración civil y militar. En el momento en el que la dirección sobrepase lo ordinario, lo mínimo es que lo autorice caso por caso, regularmente, el Soberano, y así lo previeron el constituyente y el legislador orgánico. Al fin y al cabo, vivimos en una Monarquía parlamentaria, no en una “Monarquía ejecutiva”.

La distinción entre la alarma y la excepción no es puramente dogmática o teórica. Responde a exigencias relacionadas con la legitimidad democrática de la propia decisión, así como con el control de la acción de la Autoridad. Busca evitar que la declaración del estado de alarma sea una carta blanca, al menos inicialmente, para el Gobierno. El Derecho Público entendió hace muchas décadas, siglos incluso, que el procedimiento es esencial en el marco de la actuación de los poderes públicos. Es una garantía para los particulares, una materialización de los derechos de todos nosotros y su vulneración se debería sentir, y criticar, como lo que es.

Coronavirus

Este debate se ha suscitado discretamente durante la crisis del COVID-19. El 14 de marzo de 2020 el Gobierno decretó el estado de alarma, prorrogado varias veces.

Salvo que uno sea independentista o tenga ínfulas nacionalistas de cualquier tipo, creo que difícilmente se puede discutir la excepcionalidad de la situación y la necesidad de adoptar medidas extraordinarias. No obstante, las medidas impuestas a la población española han sido durísimas y, con espíritu crítico, debemos plantearnos si se adoptaron correctamente.

De todas las medidas adoptadas, mis reservas se suscitan exclusivamente en relación con la privación de libertad. El art. 11.a) LO 4/81 permite limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en lugares y horas determinados vigente el estado de alarma. Constituye esto una limitación al derecho fundamental a la libertad deambulatoria del art. 19 CE. Ahora bien, una cosa es la limitación y otra la medida que se adoptó: durante dos meses, los españoles no pudieron salir a la calle, salvo excepciones y por razón de necesidad. Esto, como defendió Manuel Aragón en El País, no fue una limitación de nuestra libertad, sino una suspensión.

Hoy está pendiente un recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por Vox, contra el Decreto del estado de alarma. Me parece más que reprobable la interposición de tal recurso en plena crisis sanitaria, por razones de oportunidad, por mucho que pueda comulgar con el fondo. Al igual que Podemos demostró un nulo sentido de la responsabilidad y de Estado al recurrir la aplicación del art. 155 CE en Cataluña en plena vigencia de éste, Vox ha demostrado muy poco sentido de Estado haciéndolo ahora, aunque su recurso, a diferencia del “morado”, tenga fundamento jurídico en mi opinión.

En todo caso, no me sorprendería que el TC salvara su constitucionalidad (aunque tendría que hacer auténticas acrobacias argumentativas, sobre todo en relación con las medidas adoptadas desde la primera prórroga) o que, más probablemente, declarara la inconstitucionalidad sin efectos ex tunc, por razones obvias.

Aun así, por lo que señalaba anteriormente, el haber obviado el estado de excepción es especialmente grave. El procedimiento, con la autorización del Congreso, busca garantizar la legitimidad de la decisión y de las medidas que se adopten a su amparo. Si nuestros derechos fundamentales se vieron suspendidos — no sólo limitados — de una forma inapropiada, debería haber responsabilidades políticas e, incluso, jurídicas.

Hace unos años, el PSOE recurrió con éxito la regularización fiscal del Gobierno de Rajoy, que fue declarada inconstitucional por adoptarse mediante un Real Decreto-Ley sin concurrir extraordinaria o urgente necesidad, esto es por el procedimiento. No hubo ningún derecho particular afectado y, aun así, el PSOE encolerizó, con razón. También ha sido este partido particularmente combativo, por ejemplo, con la Ley Orgánica sobre la Protección de la Seguridad Ciudadana o con la Prisión Permanente Revisable, por la forma de que inciden sobre los derechos fundamentales.

Quizás el estado de alarma estuvo justificado en el inicio inmediato de la crisis, pero, en mi opinión, es injustificable que no se optara por el estado de excepción al tiempo de determinar el confinamiento total que, además, habría sido más práctico, una vez se optó por prorrogar aquél y por endurecer el confinamiento, evitando las ya habituales negociaciones contra-reloj para prorrogarlo por periodos quincenales.

En la oposición, el PSOE siempre ha sido contundente para criticar los procedimientos que los demás no seguían. Un mínimo de coherencia y de dignidad política obligaría, llegado el caso, al Gobierno y a los partidos que lo integran a pedir perdón, algo que, visto lo visto, dudo mucho que llegue a suceder.


[1] Incluso si, como admite el art. 7 LO 4/1981, la Autoridad competente fuera el Presidente de una Comunidad Autónoma, esto sólo sería por delegación del Gobierno, manteniéndose la titularidad de las competencias y la imputabilidad de los actos en el Gobierno de la Nación.

Publicado por Álvaro Melón Martín

Estudio Derecho y Ciencias Políticas en la UAM. Estudié un año en la Universidad de Montréal y fui ganador de las rondas nacionales españolas de Jessup 2019 y de los mejores escritos del European Law Moot Court 2020. Aspiro a ser Abogado del Estado.

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